COMANDOS MILITARES
Vêm os media insistentemente anunciando a criação de um site da Presidência da República. Devo confessar que a coisa não me despertou curiosidade de maior. O que SEPIIIRPPDAACS* faz ou deixa de fazer, diz ou deixa de dizer, vem nos jornais todos os dias, com os devidos comentários, opiniões e elogios.
Porém, a propósito da “crispação” entre o ministro da defesa e as chefias militares, a imprensa, insinuando que SEPIIIRPPDAACS se ia meter no assunto, refere que o tal site “inaugurou… uma página explicativa dos poderes e competências do Comandante Supremo”.
Isto despertou-me a, até aí inexistente, curiosidade. Lá fui consultar o site.
Aqui deixo vertido o meu mais profundo espanto.
A página vem dividida em três partes: “Objectivos”, “Poderes e Competências” e “Funções do Comandante Supremo”.
Não sei quem escreve os textos respectivos, e dou a SEPIIIRPPDAACS o benefício da dúvida, admitindo que os não leu.
Ao contrário do que seria de esperar, e de exigir, em nenhum deles aparece referida a Constituição, em nenhum deles se faz referência ao conteúdo efectivo e real das competências concretas em matéria militar e de defesa por ela atribuídas ao Presidente da República. Ao arrepio do que o wishful thinking da Presidência possa almejar, tais funções e competências vêm rigorosamente definidas (quer dizer limitadas) no texto constitucional. A interpretação autêntica do dito é fácil de obter – pergunte-se, por exemplo, ao dr. Jaime Gama, para não ir mais longe. Os textos do site são de carácter programático, algo cautelosos, confesso, mas que outra coisa não representam senão os desejos ou as interpretações que SEPIIIRPPDAACS ou os seus áulicos querem dar, ou acham que deve ser dado, às actividades “castrenses” do presidente. Por dentro, para além, ou “por fora” da Constituição.
O ex-Presidente Sampaio, como à saciedade demonstrou, tinha uma sede imensa de poder nesta área. Tenho pavor de ver o Prof. Cavaco Silva seguir-lhe as pisadas.
O assunto é sério, como tal devendo ser tratado. E também é velho, vem dos tempos de Eanes e de Sampaio.
Atrevo-me a pedir aos meus leitores que, se tiverem paciência, leiam o que sobre ele publiquei em www.jornaldefesa.com.pt em 27 de Março de 2006, e que a seguir, com a devida vénia, transcrevo.
* Sua Excelência o Presidente da Terceira República Portuguesa Professor Doutor Anibal António Cavaco Silva.
---------------------------------------------------
2006/03/27
O Comando Supremo das Forças Armadas
António Borges de Carvalho
O primeiro Chefe de Estado que comandou as Forças Armadas portuguesas chamava-se Afonso e era de ascendência galo-galega. A fio de espada, construiu uma Nação. O último chamava-se Sebastião. Morreu em Alcácer-Quibir. Com ele, num lago de sangue, ficou a fina-flor da sociedade portuguesa, a sua mais alta nobreza, as suas Forças Armadas e, a prazo, a própria Nação de Afonso.
Neste sentido, quiçá medieval, não mais o comando efectivo das Forças Armadas foi mister do Chefe do Estado.
Nos nossos dias, o Comandante das Forças Armadas é o responsável pela sua postura na sociedade, pela sua preparação e actuação em paz, e pela sua operacionalidade na guerra. Guardadas as devidas distâncias, no plano da dignidade e da importância, trata-se de uma espécie de CEO das Forças Armadas, um profissional altamente qualificado, um técnico de primeira ordem, e um Chefe. Não é, não pode ser, um político, nem tem uma missão política. É responsável por um corpo que tem a ver com a substância da Nação, não com a circunstância da política.
Valerá a pena debruçarmo-nos um pouco sobre o que, neste particular, a história constitucional da III República nos pode ensinar.
Na sua primeira fase, o regime viveu sob tutela militar. O Conselho da Revolução vigiava a constitucionalidade das Leis e o funcionamento das instituições. Pareceu lógico que, numa primeira eleição presidencial, se apresentassem candidatos castrenses e que o Presidente fosse alguém em condições de assumir, com um conteúdo propriamente militar, o comando das Forças Armadas. Numa segunda fase, que teve início em 1982 com a primeira revisão constitucional (Lei Constitucional nº1/82) e que, como se verá a seguir, pode ter conhecido o seu fim com o consulado do Dr. Jorge Sampaio, a tutela constitucional das Leis foi entregue a um Tribunal e, da definição (Artº 123º in fine) da função presidencial, desapareceu o desempenho das funções de Comandante Supremo da Forças Armadas, por inerência. Tal inerência passou a pura dignidade, sem que a ela, em sede de definição da função presidencial, correspondesse o desempenho de qualquer função. Acresce que, “em compensação” a Constituição descreve exaustivamente o que ao Presidente compete no âmbito militar. Definindo, limita, baliza, e torna abusivas as extrapolações.
Parece não carecer de demonstração que não se trata de um cargo, função ou dignidade de natureza militar, como aconteceria se se lhe tirasse o adjectivo Supremo. O Presidente da República está, por natureza do seu múnus, no topo de toda e qualquer hierarquia do Estado. Tem precedência sobre o Presidente do Parlamento, o Primeiro Ministro, as autoridades judiciais... No que às Forças Armadas diz respeito, tal precedência consubstancia-se na formulação constitucional referida, que é a que se adapta à natureza nacional das Forças Armadas. O facto de ser supremo retira-lhe a natureza propriamente militar: é alguém que, exterior a elas, tem sobre as Forças Armadas a precedência que o facto de representar a República (superestrutura jurídico-política do Estado que a Nação criou) lhe confere. Mas, em sentido próprio, não as comanda, nem pode comandar.
Postas as coisas nestes termos, perguntar-se-á qual é, então, do ponto de vista constitucional, o conteúdo da formulação (Artº 137º, alínea a)) que determina ser que o Presidente da República exerce as funções de Comandante Supremo das Forças Armadas.
Estaremos perante uma contradição? Retiraram os constituintes de 82 as funções que, em 75, lhe tinham sido atribuídas (Artº 123º), para, noutra sede (Artº 137º), lhas re-atribuir? É óbvio que não, dados os limites que, como acima refiro, no plano militar lhe são impostos.
Pese embora a confusão que, nesta matéria, se tem gerado, não é outro o entendimento da própria Constituição.
No que respeita à Defesa Nacional, a doutrina constitucional é clara. A única incumbência do Presidente da República é a de presidir ao Conselho Superior de Defesa Nacional (Artº 136º alínea o)). Este é o órgão específico de consulta para os assuntos relativos à defesa nacional e à organização, funcionamento e disciplina das Forças Armadas…(Artº 274º, nº2). Saliente-se que a Constituição, neste particular, mais não atribui ao Presidente da República que a presidência de tal conselho, como simples chairman (em sentido anglo-saxónico), nem sequer lhe conferindo voto de qualidade (casting vote). Acresce que o Conselho, na claríssima formulação constitucional, é um órgão de consulta, para assuntos..., mas não é definido como um órgão de consulta do Presidente da República. O que se pode, daqui, concluir, é que se destina a informar quem sobre tais matérias tem competência, e não, nem explícita nem implicitamente, o Presidente da República.
No que às Forças Armadas se refere, elas obedecem aos órgãos de soberania competentes, nos termos da Constituição e da Lei (Artº 275º, nº 3).
Ora, se é verdade que é o Presidente quem nomeia (Artº 136º, alínea p)) os chefes militares, não o é menos que só o pode fazer por proposta do Governo. Isto confere-lhe, e já não é pouco, não um poder, mas um contra-poder, na medida em que pode boicotar nomeações e exonerações, mas não pode tomar iniciativas a tal respeito. A sua intervenção na nomeação dos chefes militares tem o valor, que não é despiciendo, de conferir aos nomeados um mandato nacional, na sua qualidade de representante da República, mas não lhe outorga, bem pelo contrário, qualquer prerrogativa de comando das Forças Armadas ou de direcção da política de defesa.
Restará saber quem são os órgãos de soberania competentes, a quem as Forças Armadas obedecem. Ora, por mais que se “esprema” a Constituição, não se conseguirá, sem notáveis acrobacias jurídicas, encontrar um nexo de obediência jurídico-constitucional, ou simplesmente militar, que ligue o Presidente da República às Forças Armadas. O que é salutar, uma vez que retira à República (no sentido de Nação, de Estado, ou de povo, se se quiser) a responsabilidade directa sobre os resultados, benéficos ou perversos, da política de defesa e da acção das Forças Armadas.
Salvaguardadas certas prerrogativas do Parlamento (reservas de competência, exigência de maiorias qualificadas…), a responsabilidade da elaboração e execução da política de defesa e de Forças Armadas é da competência do Governo, não do Presidente. O seu comando, exercido no contexto da execução dessa política, pertence aos chefes militares.
Outras competências do Presidente são passíveis de incidências militares (declarar o estado de sítio ou o estado de emergência, pronunciar-se sobre emergências graves para a vida da República, conferir condecorações, declarar a guerra em caso de agressão eminente…), mas sempre, todas elas, de tal maneira condicionadas ou tomadas por decisão de outrem, que de nenhuma se pode dizer provir do Comando Supremo das Forças Armadas.
Para quem a simples leitura do texto constitucional não seja suficiente, o esclarecimento “autêntico” desta matéria poderia ser procurado nas declarações à época a tal respeito produzidas pelos legisladores (os que formaram a maioria qualificada que aprovou as alterações, não os que a elas se opuseram), a fim de se esclarecer junto à primeira fonte de interpretação de qualquer norma jurídica: o espírito do legislador. Matéria que daria para um grosso volume e, quem sabe, talvez pusesse em polvorosa muito boa gente.
*
No ocaso do seu segundo mandato, decidiu o Presidente Sampaio manifestar o seu desacordo em relação às disposições constitucionais que regulam os seus poderes em relação às Forças Armadas.
É estranho que o Senhor Presidente tenha passado dez anos em Belém sem que uma palavra sobre tal assunto se tivesse ouvido da sua boca. É estranho que o antigo político do MES, da IS, do GIS, finalmente do PS, o antigo deputado, secretário de estado, dirigente partidário, secretário geral do partido socialista, presidente da câmara de Lisboa, jurista, advogado, tenha deixado passar trinta e um anos sobre o 25 de Abril, vinte e nove anos sobre a Constituição, vinte e quatro anos sobre a revisão constitucional que estabeleceu a actual formulação dos poderes, cargos e funções presidenciais, para vir pronunciar-se sobre eles. É estranho que, envolvido, como candidato, em duas campanhas eleitorais para a presidência da república, jamais se tenha lembrado de pôr em causa o estabelecido na Constituição sobre a matéria. É estranho que, mesmo quando, a propósito da intervenção no Iraque, fez valer os poderes que, afinal, achava que tinha, levando à estrambólica solução da “desmilitarização” ad hoc da GNR, se tenha coibido de se queixar, e tenha deixado os protestos por conta de juristas politicamente interessados (de certa zona do PS) e de constitucionalistas que tinham, em 82, sido opositores às normas em causa (PC’s ou daí oriundos e ex-ASDI’s).
Dir-se-á que, sobretudo em matéria tão sensível, os candidatos, como os presidentes, se devem abster de pôr em causa disposições de um diploma que se propõem jurar ou que até já juraram. Poder-se-á contrapor que o facto de jurar cumprir e fazer cumprir a Constituição não implica a concordância com todas as suas normas, sendo legítimo, tanto aos candidatos como aos presidentes em exercício, manifestar o seu desacordo com algumas, assim lançando questões para a discussão pública e assim tentando influenciar o legislador competente.
Tanto uma como outra das posições é defensável. O que não parece, de todo, aceitável, é que se passe décadas em silêncio, que se tome parte em pleitos e em decisões sem uma palavra, e que, de repente, sem mais nem menos, ainda em exercício de funções, se venha exprimir opiniões contrárias à Constituição, mormente em matéria militar.
Julgo não valer a pena elaborar sobre as intenções que terão presidido a tão insólita intervenção pública. Tratar-se-á de alguma intenção pessoal do Dr. Jorge Sampaio, destinada a servir de suporte a futuras tomadas de posição, ou a justificações “póstumas”, já a partir da “peluda”? Questão que não me parece interessante.
Talvez o seja, porém, analisar a origem de tão súbito interesse na matéria. É sabido que o Dr. Sampaio, como tantos outros, se opunha vigorosamente à intervenção americana no Iraque. É sabido que o mesmo se não passava com o Primeiro Ministro da época, Dr. Durão Barroso. Não é escopo deste escrito discorrer sobre qual deles, à altura, teria razão, nem sobre a situação que tal intervenção veio a gerar. Mas é importante lembrar que a oposição presidencial encontrava justificação no facto de as Nações Unidas não terem decidido apoiar a intervenção, mau grado o tão insistente pedido dos EUA. É que, durante o mandato do mesmo Dr. Sampaio, por iniciativa europeia, seguida, tudo indica que à contre coeur, pelo Presidente Clinton, tinha sido decidido fazer guerra a Belgrado sem o acordo prévio do Conselho de Segurança, e mesmo sem que qualquer pedido de discussão, nele, tivesse sido feito pelos europeus. Quer dizer, o mesmo argumento que serviu para fazer oposição num caso, foi completamente negligenciado no outro.
A atitude presidencial tinha a ver, portanto, não com a apregoada inconformidade da intervenção com o chamado “Direito Internacional”, mas, exclusivamente, com a posição pessoal do Dr. Sampaio, legítima enquanto pessoal, mas pelo menos incongruente no plano institucional.
Para fazer valer o seu ponto de vista (e é aqui que o assunto entronca na matéria deste escrito) o Presidente Sampaio usou os seus “poderes” de Comandante Supremo das Forças Armadas. “Proibiu-as” de participar na acção militar aliada. Ou seja, à revelia do que a Constituição estabelece quanto à obediência devida pelas Forças Armadas, à revelia do que a Constituição estabelece quanto à política de defesa, o Presidente arrogou-se um poder que não tinha, para fazer passar o seu ponto de vista político pessoal.
É sabido que o Primeiro Ministro, para evitar um conflito institucional indesejável, acabou por acordar numa solução que salvasse a face às partes em confronto. Perante a opinião pública, naturalmente pouco sensível a “preciosismos” constitucionais, ambos passaram incólumes, e até foram louvados pelo pragmatismo da solução.
A Constituição, porém, não terá ficado tão incólume quanto isso. Razão pela qual digo acima que a segunda fase da III República terá conhecido o seu fim com o Dr. Jorge Sampaio[1].
Da prática constitucional do Presidente Cavaco Silva dependerá saber se assim foi, ou se tudo não terá passado de estranho, quão triste, episódio.
[1] Os episódios da nomeação do Dr. Santana Lopes para Primeiro Ministro e da subsequente dissolução da Assembleia da República são também testemunho deste fim de ciclo. A sua análise não cabe, porém, no âmbito do “Jornal de Defesa”.
